第26章杨建顺：为什么行政法不能有统一的法典？

　

4月9日，惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。

在1929年的大萧条发生之前，反对存款保险的政治势力在美国国会里一直处于优势地位。穆迪公司2012年9月24日发布的报告指出，推出存款保险对中国小银行的债券持有人和非保险的存款人的评级影响是负面的。

当纽约州政府在1829年推出州立存款保险的时候，他们的样板是广州的十三行。第二个阶段，在百年一遇的大萧条的特殊背景下，美国国会才采纳了存款保险制度的提议。这样，遭受损失的只有银行股东，存款保险没有机会发挥作用。2008年的金融危机发生之后，拉古拉姆·拉詹进一步认为存款保险制度是无用却有害的安排。由于审慎性监管在全球各大银行和主要监管机构的推行，各主要经济体的存款保险已经成为闲置的机制。

与之形成鲜明对比的是广州十三行。即使拉詹的反思最终没有被接受，那么基于已经被广泛接受的第一种认识，像中国这样还没有建立存款保险制度的后发国家，也没有必要再走弯路建立存款保险制度。华生：搞个规划当然也可以也需要，但要防止泛泛地说改革，包罗万象地把问题都罗列出来，现实中可操作性比较差。

一种是认为要直接改革户籍制度，我认为没有争论的必要，可以双轨同时推进。直面改革，必须回到最本源的问题上来。但是，直到现在，仍然是只实现了土地的城镇化，而没有实现人口的城镇化。为什么会出现人口城镇化和土地城镇化脱节，就是因为政府只管土地指标，不管人口指标。

新京报：我注意到，你的观点是要直接触动户籍制度。从体制转换来说，要学习借鉴成功实现了城市化转型的日本、韩国和我国台湾地区的经验，用土地开发的财务平衡替代土地财政。

新京报：其实不仅仅是经济学者，也包括政府部门，都在探求如何改革。没有改变利益传导机制的改革，那就只能是你说归说，各地该怎么干还怎么干。让市场经济最核心的价格信号起作用，对政府必须管的部分，也建立起价格调整的动态机制，这就叫管了该管的和放手让市场起作用。新京报：那第一个方向上政府该怎么做?华生：政府可以做两件事。

珠三角也好，长三角也好，别说市，就是一些发达镇子里面的外来人口就有几万几十万，谁放开了?谁给钱去放开?可见不了解不解决实际问题，光呆在北京喊口号不行。我现在正在着手写作的一本书，就是专门谈土地、户籍相关财税制度改革总体规划设计的。地方想上马这些产业，发改委能管得过来吗?因此，必须启用价格杠杆。新京报：那怎么办?华生：这里真正的改革就派上用场了。

地价跌下来，银行的坏账就来了。算一算，按照过去的这些年的速度，即使再慢一点，中国再过20年，城镇化率也要到75%左右。

二、经济升级的两个主方向(第一个方向，通过价格机制和股权并购来调整产业结构，实现优化升级，第二个方向，就是靠新型城镇化改革和建设，提供长期发展动力而我们中国的所谓并购，基本都是借壳，根本没有产业重组。

就是因为卖地财政只要土地，不要人口，要土地是可以挣钱的，而接纳人口是要花钱的。当然就不可能有新型城镇化，所谓最大的内需也就会落空。让市场经济最核心的价格信号起作用，对政府必须管的部分，也建立起价格调整的动态机制，这就叫管了该管的和放手让市场起作用。一种是认为要直接改革户籍制度，我认为没有争论的必要，可以双轨同时推进。所以，政府去抓项目，管谁能干什么不能干什么，那就叫管了不该管的事。也就是说，市场化本身还不能自动解决象中国这样的发展中大国的经济增长和经济升级的问题。

过去调控政策紧的时候，地方上的土地就出现流拍了。如果把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标相结合，就比什么都管用。

)新京报：根据你的思考，最优先的改革突破口是什么?华生：我认为应该从两个方向上突破，都与经济升级有关，经济升级就是要调整结构与产能，让企业能够通过购并重组来优化资源配置，这一点政府是没法做的，不可能去指挥企业怎么干，人为的行政干预往往适得其反。2008年，我们在改革开放30年时就曾经提过一个农民工市民化国家行动纲要的全面规划。

否则越拖越没时机越被动。新京报：就算动了土地财政的奶酪，那又如何让城镇有动力接纳外来人口?华生：这就涉及到户籍制度的改革。

我们经常可以看到，美国出现的市场购并，一宗动辄数百亿美元，那才是产业购并。编者按：近日，国务院总理李克强主持召开了新一届政府首次经济形势专家和企业负责人座谈会，他给在场的专家学者布置了一份作业：请专家学者来帮助研究，我们怎么样才能够进一步释放改革的红利?怎样通过推进制度建设来增强中国经济发展后劲?如何进一步释放改革的红利，新京报专访著名经济学家、东南大学经济管理学院名誉院长华生教授。只有用价格杠杆，才能有效指挥大家的行为。地方发债要有同一级人大批准，每届政府、每任领导接了多少债、留下多少债都要经过审计，高度透明，不能光看干了多少事，还要看花了多少钱。

这样至少有6亿人这20年要安排，每年至少要安排近3000万人，这才叫甩开膀子真干人口城镇化。地价跌下来，银行的坏账就来了。

比如说一些经济学家提出的改革路线图面面俱到，什么都想全面发动推进，其实当中的每一项都有一堆难题要攻克，如大家似乎都赞成的实现资源价格的市场化，观点容易抛出，行动却难实现，就拿水、电、油、气来说，哪一个能轻易实现市场化?这里有通胀压力的考虑，有社会和老百姓的反感等等，什么改革都一带而过，都想做，结果什么也做不了，也就是经济学家说说，政府是无法操作的。华生：户籍制度改革，改还是不改?主要有两种观点，一种认为可以剥离附着在户籍上的各种福利。

新京报：现在有一种声音认为，大城市要守住，中小城镇的户籍制度可以先放开。中国现在的情况是一股独大，绝对控股，根本无法推动兼并。

从短期来说，我们要让地方政府从债务泥潭中解套。就像总理所说的，要多研究如何释放改革的红利，所以，现在的问题主要集中在怎么改才能改对，改革的突破口应该放在哪。而根据现在的条件，是可以抓住机会启动的。为什么会出现人口城镇化和土地城镇化脱节，就是因为政府只管土地指标，不管人口指标。

华生：土地财政，其实是卖地财政。著有《中国改革 做对的和没做的》，《中国股市 假问题和真问题》等。

我们过去这些年最大的失败就是空话太多，政策总是不和利益机制，不和真正的利益制度变革挂钩。华生：这个话也是拍脑袋说的。

地方想上马这些产业，发改委能管得过来吗?因此，必须启用价格杠杆。我现在正在着手写作的一本书，就是专门谈土地、户籍相关财税制度改革总体规划设计的。

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